美丽乡村建设中农村生活垃圾治理的实践困境及破除

农村生活垃圾治理是美丽乡村建设和农村生态文明建设的一项基础性工程, 也是实施乡村振兴战略的重要内容。为了有效改善农村人居环境, 同时推进“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的美丽乡村建设, 鄂州市 X 区通过建立专项治理工作领导小组、加强垃圾治理配套设施建设、建立垃圾治理管理制度体系、营造垃圾治理宣传教育氛围等进行有益的实践探索, 但仍面临着村民缺乏生活垃圾分类意识、基层缺乏生活垃圾治理自觉、生活垃圾治理方式较为落后、生活垃圾治理资金来源单一等实践困境, 为此, 本文提出加大宣传教育的力度以增强村民主体意识、完善政策法规体系以推进工作有序开展、建立科学的长效机制以创新垃圾治理方式、拓宽资金的来源渠道以建立多元投资机制等破除困境的建议。
党的十九大报告把生态文明建设上升到关系中华民族永续发展的千年大计的高度, 并首次将“美丽中国”作为新时代中国特色社会主义现代化强国的建设目标。而“美丽中国”的建设离不开“美丽乡村”建设。2018 年, **中央、国务院印发的《关于实施乡村振兴战略的意见》中强调要塑造美丽乡村新风貌, 持续推进宜居宜业的美丽乡村建设。大力推进美丽乡村建设是推进农村生态文明建设的重要举措, 是实施乡村振兴战略的重要内容, 是当前我国农村工作的重要任务。
近年来, 随着农村经济的快速发展及村民生活水平的提高, 农村生活垃圾的数量不断增加, 农村生活垃圾的污染问题日益突出。农村垃圾治理状况关系到美丽乡村建设、农村生态文明的成效。在党中央提出的农村人居环境整治三年行动方案中, 明确提出农村垃圾是改善农村人居环境的主攻方向之一。2017 年 8 月, 笔者曾经就农村垃圾治理专题到鄂州市 X 区的五个社区 (村) 进行调研, 以期了解农村垃圾治理现状、发现问题、提出对策建议。
一、农村生活垃圾治理实践探索
生活垃圾是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物 1。农村生活垃圾就是在农村的地域范围, 村民在日常生活、工作中产生的废物, 如粪便、餐厨垃圾、废家俱、废纸、包装废弃物等。X 区位于鄂州市主城区东部, 面积达 32 平方公里, 涵盖 13 个村。因鄂州市的城市发展建设需要, X 区的大部分村庄面临着征地拆迁, 建筑垃圾大量增加。又由于近年来村民生活水平提高及生活方式的改变, 农村生活垃圾的产量也逐年增多, 成分也愈加复杂, 带来垃圾清运难、收集难、转运难、处理难、长效保持难等农村生活垃圾治理难题。为此, X 区围绕农村生活垃圾采取了一系列整治措施。
(一) 建立专项治理工作领导小组
X 区成立了以党工委副书记、管委会主任为组长, 分管领导镇长为副组长, 各部门主要负责人和农业中心、党政办、各村 (居) 书记、主任为成员的领导小组, 坚持主要领导亲自抓、分工明确, 责任到位, 同时各村 (居) 书记为本辖区内的主要负责人, 带领村支两委全面做好农村生活垃圾治理工作, 保证此项工作的顺利进行。领导小组下设办公室, 具体负责农村垃圾集中收集处理工作的日常事务, 真正做到工作有机构、有人员、有经费, 确保了工作的落实。
(二) 加强垃圾治理配套设施建设
按照市、区定的标准和要求, 结合当地实际情况, 依照“布局科学化、桶点标准化、运行常态化”的原则, X 区以老百姓生活聚集点、交通要道为重点, 在区域范围内, 实行生活垃圾收集点的统一布点、设计修建及改造, 重视垃圾集中收运设施的建设。现已建有垃圾一级压缩处理站二座, 设有钩臂垃圾箱 195 个, 分类垃圾桶 552 个, 垃圾清运专用车 4 辆, 120L 的塑料垃圾桶 1800 个, 小八角垃圾钩臂箱 217 个 (包括自然湾、社区、集镇、企业、学校) , 小板车 300 个, 垃圾箱钩臂车 8 台。
(三) 建立垃圾治理管理制度体系
制定了卫生保洁的相关制度, 如《门前四包制度》《保洁员考核制度》、《清运员考核制度》等。建立了目标责任制, 给各村 (居) 的保洁员、农村垃圾运输驾驶员定标准、定任务, 要求做到垃圾日产日清, 并严格与绩效工资挂钩。强化管理考核制度, 按照 X 区制定的《城乡环境综合管理工作目标考核细则》和《农村生活垃圾收运保洁员考核办法》的各项要求, 城乡环境综合治理领导小组定期和不定期对各村 (居) 进行检查, 并将此项工作纳入年终考核, 并将检查结果与保洁员工资和村 (居) 的年终目标奖挂钩。
(四) 营造垃圾治理宣传教育氛围
X 区政府采取多形式的宣传教育, 着力营造全民关心、全民支持、全民参与的环境保护氛围。召开各类宣传教育会议, 如农村垃圾集中处理动员会、农村环境卫生整治推进会、保洁员培训会等。采取用宣传栏、广播等村民喜闻乐见、通谷易懂的形式开展丰富多样的宣传教育。发挥党员干部的示范作用, 由各驻村干部和各村党员干部带头清扫垃圾死角, 整治村内环境, 推动垃圾集中处理工作全面有效地实施。
二、农村生活垃圾治理的实践困境
X 区通过一系列治理措施, 做到生活垃圾日产日清, 全收集全处理, 极大地保障了农村生产生活环境, 营造了良好的宜居宜业氛围, 农村人居环境也大为改观, 其中, X 区 Y 村获评为全市美丽乡村示点湾。但是, 与“美丽乡村”的建设要求相比, 当前 X 区农村生活垃圾治理仍存在现实困境。
(一) 村民缺乏生活垃圾分类意识
虽然开展了多形式的农村垃圾治理宣传教育活动, 但村民普遍缺乏垃圾分类意识及知识。在各村走访时能看到, 各个村湾都设有垃圾投放点, 垃圾箱与垃圾回收桶也随处可见, 且有的垃圾桶上注明有“可回收”和“不可回收”的字样, 但村民往垃圾桶投放生活垃圾基本未进行分类处理, 分类垃圾桶形同虚设。在调查过程中, 当向村民了解为什么不分类投放垃圾时, 绝大多数村民不知道“垃圾为什么要分类回收”“垃圾该如何分类”。
(二) 基层缺乏生活垃圾治理自觉
为了推进美丽乡村建设, 加快农村环境整治工作, X 区政府充分认识到了生活垃圾治理的必要性和紧迫性, 采取了一系列措施进行生活垃圾整治。但对此项工作的重视程度往往逐级降低, 区领导———社区 (村) 干部———小组长———村民依次递减。面对上级集中整治和环境综合检查时, 突击抓落实, 村容村貌会有较大好转, 而检查一过, 有的村湾、有些农家脏乱差就会反弹。有些村干部、村民习惯于乱堆乱放的生活, 缺乏生活垃圾治理的自觉性, 对生活垃圾治理工作还停留在思想上的重视、行动上的流于形式。
(三) 生活垃圾治理方式较为落后
X 区现采用的垃圾治理方式主要有两种:一种是在保洁及垃圾清运方面采取服务外包的方式, 即市场化运作的治理方式;另一种是少量生活垃圾形成堆肥和进行实土掩埋, 即传统的治理方式。相较于传统的治理方式来说, 市场运作的方式可以使垃圾清洁工作效率提高, 治理效果更显著, 但由于政府对承接外包的保洁公司缺乏有效的监督和评价体系, 使其在成本及利润的驱动下未能按照生活垃圾日产日清、全收集全处理要求, 垃圾清运不够及时、规范、科学。有的村湾未见垃圾桶就能闻到垃圾散发的恶臭。
(四) 生活垃圾治理资金来源单一
由于农村特殊的居住环境, 特别是自然村湾村民居住比较分散, 因此农村垃圾治理工作涉及面广, 所需资金大。X 区的农村生活垃圾治理资金主要来源是区财政专项拨款, 社会资金和自筹资金缺乏。虽然 X 区在本级财政资金预算中有垃圾治理专项财政资金, 每年给各村 10 万元资金用于垃圾治理, 但缺乏社会资金和自筹资金的投入, 各村在开展生活垃圾整治工作中深感资金不足, 由此导致治理设备与技术不足, 基础环卫设施设备滞后, 垃圾治理的后续性和长效性难以保证, 部分村的垃圾治理工作难以有序开展。
三、农村垃圾治理困境的破除建议
农村生活垃圾治理是一项长期的系统性工程, 是美丽乡村建设和农村生态文明建设的一项基础性工程。为了健全农村垃圾集中收集处理工作的长效机制, 有效改善农村人居环境, 同时推进“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的美丽乡村建设, 根据 X 区当前农村生活垃圾治理的实践困境, 提出破解困境的几点建议。
(一) 加大宣传教育的力度, 增强村民主体意识
村民是农村生活的主体, 也是农村生活垃圾处理的主力军, 村民的环保意识和垃圾处理态度直接决定了农村环境整治工作能否有效开展, 因此要充分激发村民的主体责任意识和自觉参与意识, 调动其参与垃圾处理工作的积极性和主动性。当前, 基层政府不仅要通过开展多形式的宣传工作来营造宣传舆论氛围, 更要注重宣传教育的全面性和实效性。首先, 加强媒体的宣传。通过电视台、电台及网络媒体平台, 反复宣传当前国家的环保政策和处理生活垃圾的重要性和必要性;印制生活化形象化的环保手册, 并发放到各家各户, 帮助村民掌握有关生活垃圾的基本常识和垃圾分类的相关知识, 树立正确的垃圾治理理念。其次, 重视学校的教育。通过开设环保课程等, 加强对青少年环境卫生意识和文明公德的培养, 同时组织各类贴近生活的环保志愿活动, 让每一位中小学生自觉树立起的垃圾处理的“主人翁”意识, 在实际行动中相互监督、相互影响, 营造良好的治理氛围。最后, 组织群众性义务活动。可采取区政府号召、村干部组织、党员干部带头、村民广泛参与的方式, 组织村民开展生活垃圾义务清理活动, 让村民在自己动手净化生活环境的过程中, 充分意识到自己的主体地位, 更加积极主动参与到垃圾治理和环境保护工作中。
(二) 完善政策法规体系, 推进工作有序开展
在我国现有的环境法律法规体系中, 对农村垃圾治理的政策法规大都是宏观指导性的文件, 如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《农村生活污染防治技术政策》、《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》、《农村生活垃圾治理验收办法》等, 具体的垃圾治理方式方法还缺乏细节性的法律法规及地方政府的政策意见。因此, 国家需完善农村环保立法, 对现行的政策法规进行补充与修订, 健全农村生活垃圾治理的相关法律, 使地方政府在开展治理工作时有法可依;区级政府还应在国家与省级农村环境治理规划意见的指导下, 制定符合当地实际发展情况的、有针对性的、系统的生活垃圾管理制度, 明确垃圾治理过程中各环节的具体管理内容和标准, 建立健全农村环境监督管理长效机制, 确保垃圾处理、清运等工作达标, 使农村生活垃圾处理步入规范化的轨道;各社区 (村) 制定农村生活垃圾治理的实施细则, 制定年度或季度实行方案, 保证农村生活垃圾治理工作得以有序有效地开展。
(三) 建立科学的长效机制, 创新垃圾治理方式
治理技术是解决农村生活垃圾问题的基本手段。X 区当前的两种主要治理方式的技术含量不高是导致当地生活垃圾治理效果不佳的关键原因之一。因此, 要结合当地的实际情况, 探索农村生活垃圾分类处理的创新模式, 建立农村垃圾治理的长效机制。坚持以政府为主导, 通过政府科学规划、政策扶持、全局调控等有效途径来建立农村垃圾治理的有效机制;以技术创新作为农村垃圾治理的动力, 选择研发或引进适合本地区的生活垃圾处理技术, 提升垃圾处理的科技含量, 例如采用农村垃圾无公害处理技术、建起资源再生产产业、应用垃圾焚烧发电等, 创新农村生活垃圾治理模式;发挥村民自治组织和其他社会团体的主体功能和作用, 建立公众参与机制, 发挥社会团体、农村群众的力量协助政府监督和治理农村生活垃圾。
(四) 拓宽资金的来源渠道, 建立多元投资机制
资金问题是农村生活垃圾治理工作开展的关键性问题。虽然垃圾治理具有公共物品的属性, 但是仅靠政府拨款无法满足农村垃圾治理资金的缺口。因此, 要建立多元化的投资机制, 采取各级财政、企业和村民等主体多元、投资多渠道的方式筹措垃圾治理资金。政府应适当地提高用于农村生活垃圾治理的财政性支出, 加大专项资金的投入, 根据各村实际情况合理分配资金额度, 并对专项资金的投入情况实行全方位、多层次、多环节的监督管理, 完善农村环卫配套体系, 确保“财尽其用”;制定优惠政策以鼓励不同投资主体和社会资本积极参与到垃圾治理项目建设中来, 保证资金的稳定投入, 推进农村生活垃圾治理工作的后续开展;逐步建立起农村生活垃圾收费制度, 坚持“谁产生谁付费、谁污染谁治理”的原则。生态环境部在 2015 年信息公开中有数据显示, 农民一年产生的生活垃圾约 180 公斤, 治理这些垃圾平均所需费用约 55 元。若每个农民每年缴 12 元, 相当于每月缴 1 元, 便基本可以负担村庄垃圾的村内收集成本 2。可见, 出台相关政策向村民合理收取垃圾治理费和环境整治费, 不仅可以让村民参与到垃圾治理工作中, 还能保证农村环境得到有效治理。